所謂“慰安婦”制度，是指日本政府及其軍隊上層強擄或誘騙婦女充當“慰安婦”，爲日軍建立慰安所。自1937年發動全面侵華戰爭之後，日本便逐步在海陸空各軍中推廣慰安所。在中國的上海、北平、廣州、武漢等大城市乃至窮鄉僻壤，只要有日軍，幾乎就有慰安所(包括在據點、炮樓中設置臨時慰安所等)。到1941年12月太平洋戰爭爆發後，這一制度又推廣到東南亞各地以及太平洋各島嶼。參與強徵婦女、建立慰安所的日本政府部門，涉及陸軍省、海軍省、外務省、法務省、內務省、厚生省、警察系統以及各都道府縣地方政府等。所以說，日本政府及其軍隊是這一性奴隸制度的助產婆。
日軍通常在軍這一層級設置管理慰安所的機構，由參謀部、管理部、軍醫部共同負責慰安所事宜，也有在酒保部或兵站下面設立專門管理慰安所的機構。有的稱之爲“某某科”，有的則直接命名爲“慰安所科”“慰安婦股”。如在關東軍內，由司令部參謀第三課負責建立和管理慰安所。在上海駐屯的日本第七三三一部隊，則專門設有慰安所科。駐武漢日本第十一軍的兵站也設有慰安所科，由8人組成，有軍官、下士官各2人，士兵4人。這個兵站還在湖北各地設立兵站支部，自上而下形成垂直管理機構，其職責是管理“慰安婦”，監督慰安所的運營。
爲了滿足數百萬日本軍人的性需求，日本政府要員及軍隊上層企圖更加規範地建立慰安所，有計劃甚至按比例地去推廣慰安所。1941年日本關東軍爲對付蘇 聯，發動大規模的“關東軍特別大演習”。根據日本天皇批準的演習《作戰動員計劃書》，“動員爲70萬兵員慰安，使用2萬‘慰安婦’從軍”，準備帶到“滿洲”和西伯利亞。當時，關東軍司令部參謀三科做了精確推算，指出日軍與“慰安婦”的比例應該爲37.5∶1。如果加上就地徵募的婦女，“慰安婦”人數更多。
因此“慰安婦”是二戰時期日本國家建立的軍事性奴隸制度的受害者，而“慰安婦”制度是二戰時期日本戰爭犯罪的代表與象徵。