所谓“慰安妇”制度，是指日本政府及其军队上层强掳或诱骗妇女充当“慰安妇”，为日军建立慰安所。自1937年发动全面侵华战争之后，日本便逐步在海陆空各军中推广慰安所。在中国的上海、北平、广州、武汉等大城市乃至穷乡僻壤，只要有日军，几乎就有慰安所(包括在据点、炮楼中设置临时慰安所等)。到1941年12月太平洋战争爆发后，这一制度又推广到东南亚各地以及太平洋各岛屿。参与强征妇女、建立慰安所的日本政府部门，涉及陆军省、海军省、外务省、法务省、内务省、厚生省、警察系统以及各都道府县地方政府等。所以说，日本政府及其军队是这一性奴隶制度的助产婆。
日军通常在军这一层级设置管理慰安所的机构，由参谋部、管理部、军医部共同负责慰安所事宜，也有在酒保部或兵站下面设立专门管理慰安所的机构。有的称之为“某某科”，有的则直接命名为“慰安所科”“慰安妇股”。如在关东军内，由司令部参谋第三课负责建立和管理慰安所。在上海驻屯的日本第七三三一部队，则专门设有慰安所科。驻武汉日本第十一军的兵站也设有慰安所科，由8人组成，有军官、下士官各2人，士兵4人。这个兵站还在湖北各地设立兵站支部，自上而下形成垂直管理机构，其职责是管理“慰安妇”，监督慰安所的运营。
为了满足数百万日本军人的性需求，日本政府要员及军队上层企图更加规范地建立慰安所，有计划甚至按比例地去推广慰安所。1941年日本关东军为对付苏 联，发动大规模的“关东军特别大演习”。根据日本天皇批准的演习《作战动员计划书》，“动员为70万兵员慰安，使用2万‘慰安妇’从军”，准备带到“满洲”和西伯利亚。当时，关东军司令部参谋三科做了精确推算，指出日军与“慰安妇”的比例应该为37.5∶1。如果加上就地征募的妇女，“慰安妇”人数更多。
因此“慰安妇”是二战时期日本国家建立的军事性奴隶制度的受害者，而“慰安妇”制度是二战时期日本战争犯罪的代表与象征。